Контролеры власти, или Игры с законом об оппозиции
Вегетация оппозиции
Среди ньюзмейкеров конца августа и Николай Томенко, верный оруженосец оппозиционной Юлии Тимошенко. Сама Юлия Владимировна, от которой, несмотря на период отпусков, ожидалась гораздо большая активность, временно исчезла из информационного пространства.
Да, конечно, был бойкот фракцией БЮТ сессионных заседаний и расстеленный на ползала национальный флаг. Были призывы «ко всем честным депутатам» сдать мандаты и добиться, таким образом, роспуска парламента. Сама Тимошенко назвала Партию регионов «криминалитетом, который пришел к власти временно», пообещав , что «мы наладим работу оппозиции так, что будем видеть все: желудок, сердце, почки, мы будем видеть их мозг и ежедневно делать им анализы по полной программе» …
Но все это было, по политическим меркам, давно, то есть в прошлую сессию. В “мертвый сезон” отпусков активность проявлял Кабмин во главе с Виктором Януковичем, благодаря чему и пребывал все это время на авансцене политической жизни последней трети лета.
Но в конце августа активизировались и другие игроки отечественной политики – оппозиция. Социалист Иосиф Винский пригрозил Александру Морозу партийным «импичментом». Активизировались разговоры о том, что «Тимошенко соберет 150-160 штыков», а также «размышлизмы» о том, какой быть новой оппозиции – «конструктивной», «общественной», «жесткой», и к кому…
Разумеется, не молчал и Николай Томенко: на днях он сообщил, что “характер оппозиционной деятельности, которую будет проводить БЮТ, все еще – предмет дискуссий”, личная же позиция Томенко заключается “в европейском оппозиционном подходе по инструментам и механизмам деятельности, но субьектом отсается правительство Януковича, которое формировалось и Президентом и премьером”, поэтому сам Томенко “в оппозиции и к Президенту, и к правительству”.
Также Николай Владимирович сообщил, что работает над проектом закона об оппозиционной деятельности, который БЮТ будет требовать принять:
“Думаю, политическим спасением для Виктора Ющенко было бы назначение от настоящей оппозиции Генерального прокурора, секретаря СНБОУ, председателя Счетной комиссии. Я не знаю, согласиться ли Юлия Тимошенко и Александр Турчинов на одну из этих должностей, но на месте Ющенко я бы убедительно просил их занять эти должности. Это давало бы возможность хотя бы частично поставить под контроль деятельность нынешнего правительства...”
Вечный вопрос?
Любопытно, что принятием закона об оппозиции в последние месяц- полтора озаботились, кажется, все, кто только можно – и Президент, и спикер, и новоиспеченный премьер.
Сразу после избрания премьером Виктор Янукович заявил, что «выступает за первоочередное принятие закона об оппозиции». Этот порыв был замечен и в России, где такие законопроекты также пока не приняты, но разрабатываются.
О законе об оппозиции (правда, еще до формирования правительства) говорил спикер Александр Мороз: по его словам, «в парламенте есть хороший законопроект, который нужно как можно скорее рассмотреть и принять, тем более, что этот законопроект разрабатывала та политическая сила, которая готовилась работать в оппозиции». Сразу оговоримся, что «сила», о которой идет речь – это Партия регионов.
Этим же вопросом еще в январе текущего года озаботился Президент Виктор Ющенко, поручив Минюсту до 1 июня 2006 года подать в Кабинет Министров предложения к законопроекту о парламентской оппозиции. Правда, Президент озаботился этим с подачи ПАСЕ и требований к Украине в связи с ее членством в Совете Европы и соответствию Копенгагенским критериям получения членства в ЕС.
В то же время и.о. министра юстиции Сергей Головатый 6 июля заявил, что считает нецелесообразным принятие закона об оппозиции, так как, по его мнению «депутаты должны руководствоваться культурой и моралью». Правда, оговорился, что если уж очень понадобится такой закон, в Минюсте его разработают до назначения нового правительства и руководства Верховной Рады.
Надо сказать, что такая всеобщая декларативная поддержка оппозиционистского закона вызывает сильнейшее дежа вю. Еще в 1994 году, на заре 10-летнего правления, новоизбранный президент Леонид Кучма призвал политические силы Украины подпиать Акт об общественном согласии (sic!) и принять закон «Об оппозиции», согласно которому несогласные с линией руководства страны смогут создавать теневой кабинет, а также получать информацию о деятельности действующего Кабинета Министров. Кстати, лидер Народного Руха Украины Вячеслав Чорновил обе эти идеи Кучмы тогда поддержал.
Сразу скажем, что с тех пор закон об оппозиции так и не был принят. При этом предложений на эту тему было предостаточно: в период с 1998 по 2006 год на рассмотрение в ВР была представлена, по нашим подсчетам, по крайней мере, дюжина законопроектов о политической оппозиции. Причем их авторами были как оппозиционные, так и абсолютно провластные депутаты. Правда, попасть в повестку дня повезло только двум депутатским творениям.
Первый из череды этих законопроектов (№1635) был внесен в 1998-м депутатами Юлией Тимошенко и Александром Ельяшкевичем. Последним, двенадцатым, поданным в ВР 25 мая 2006-го является законопроект от фракции Партии регионов (авторы – Р. Богатырева, Т. Чорновол, М. Комар, В.Бевзенко). Получается, что анонсированный законопроект БЮТ, над которым работает Томенко, будет тринадцатым…
Кстати, среди авторов проектов законов об оппозиции есть и Виктор Медведчук: его законопроект зарегистрирован 28 февраля 2000 года под номером 5101-1 и называется «О политической оппозиции в Верховной Раде Украины». Напомним, 1 февраля 2000 года Виктор Владимирович был избран первым вице-спикером, посему никакого отношения тогда к оппозиции не имел.
По-настоящему остро вопрос о необходимости законодательного определения статуса оппозиции встал после парламентского кризиса 1999 года – «бархатной революции».
«Политическая оппозиция при президентстве Леонида Кучмы прошла ряд шагов в направлении кристаллизации в отдельный институт. Революционная лихорадка в парламенте – формирование в начале 2000 года парламентского большинства – обусловило потребность оформления политического меньшинства, - говорит специалист по оппозиции, политолог Тарас Батенко. – От февраля 2000 года в повестке дня сессии Верховной Рады ждали рассмотрения два законопроекта – «О парламентской оппозиции» (автор В.Филенко, партия «Реформы и порядок») и «О политической оппозиции в ВР Украины» (авторы В. Коваль, А Карпов и В. Медведчук)…
«Давайте не путать оппозиционность с враждебностью», - говорил в свое время тележурналист Евгений Киселев. – «Оппозиционность» в Украине да и в СНГ в целом давно просится в законодательные рамки. Вне рамок закона оппозиционность является маргинесом и враждебностью. Уверен: то, что у нас оппозицию путают с враждебностью, виновата не столько сама оппозиция, сколько исполнительная структура власти, которая не привыкла работать в режиме ответственности и политической ротации…»
Еще раз оговоримся – несмотря на все вышесказанное, закон об оппозиции ни в каком из предлагаемых вариантов в то горячее время принят не был.
«Во рту – мед, а за пазухой - меч» (китайская стратагема войны)
Новый виток проблемы можно датировать нынешним поствыборным периодом. Поначалу вопросом о вышеназванном законе озаботилась ПР и выдала на-гора законопроект Богатыревой-Чорновола, пытаясь перенять инициативу решения этого вопроса и, соответственно, самой определить территорию, отведенную оппозиции.
В частности, «регионалы» предлагают предоставить оппозиции право на представительство в комитетах, временных следственных и специальных комиссиях Верховной Рады, в составе совета Национального банка Украины, Национального Совета по вопросам телевидения и радиовещания, Конституционного Суда Украины, Высшего Совета юстиции, которые назначаются ВР, а также в составе парламентских делегаций для осуществления международных парламентских связей.
Также в «региональном» законопроекте указывается, что оппозиции должно гарантироваться право на замещение должностей председателей комитетов ВР по вопросам бюджета, свободы слова и СМИ, законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с коррупцией. В комитетах или комиссиях, которые не возглавляют представители парламентской оппозиции, первыми заместителями председателей комитетов должны быть представители оппозиции.
Если же будет создана объединенная парламентская оппозиция из нескольких фракций ВР, оппозиции, по мнению ПР, должно гарантироваться право на замещение должности вице-спикера ВР и должностей глав не менее трети комитетов ВР представителями этой объединенной оппозиции. Обсуждается также создание так называемого «альтернативного кабинета министров».
Как отметили специалисты Национального института стратегических исследований
предложения ПР беспрецедентно широки и не имеют аналогов в мире. В то же время в документе дается весьма широкое толкование политической, общественной, местной представительской и парламентской оппозиции, что делает его абстрактным и мало приспособленным для реального применения. По мнению экспертов, законопроект определяет права, которые должны быть предоставлены оппозиции, но не указываются механизмы их реализации.
Партия регионов пытается подсунуть оппозиции, в лучшем случае, муляж, в худшем, - отравленное яблоко: таково вкратце мнение о предлагаемом законопроекте бютовец Андрей Шкиль. Поэтому БЮТ и готовит свой законопроект, о котором оговорился Николай Томенко и подробности которого пока не раглашаются.
«Насколько мне известно, на сегодня есть два законопроекта – Богатыревой и наш, - рассказал «Главреду» Шкиль. - Но согласитесь, неуместно, когда власть пишет для оппозиции законы о ее деятельности. Ведь когда Богатырева писала свой законопроект, у ПР с Морозом уже была достигнута договоренность, и на его счета уже поступили определенные средства. То есть Богатыра & Co уже тогда прекрасно знали, что они в жизни не будут оппозицией. Они знали, что будут властью, поэтому и попытались ограничить оппозицию в ее правах. Очень сложно верить в демократию, если власть пишет законы об оппозиции. А мы в нашем законопроекте никого ограничивать в правах не собираемся - даже Партию регионов, которая, надеюсь, вскоре будет оппозицией к нам”.
Шкиль также рассказал, что подготавливаемом БЮТ документе детально оговорено многое (в нем около 35 разделов), в том числе финансирование оппозиции, но не все. К примеру, как раз списка комитетов, которые должны быть отданы оппозиции, там нет. Зато есть «наполнение содержанием понятия контролирующих функций за властью».
«Да, вписать какие-то комитеты можно, хотя это и противоречивое утверждение, - считает Шкиль. – Если мы будем детализировать, что именно нельзя воровать, мы унизим закон…»
По мнению Шкиля, для дееспособности закона об оппозиции необходимо также внести соответствующие поправки в регламент деятельности ВР, в закон «О выборах народных депутатов», а также принять закон о криминальном преследовании за препятствование деятельности оппозиции, что также, по его мнению, является необходимой формой влияния на власть.
В общем, если сопоставить сказанное Шкилем и Томенко, становится ясно, что “контролирующие функции” – понятие весьма и весьма всеобъемлющее, включающее, в частности, такие институты как Генпрокуратура, СНБОУ и Счетная палата. На последнюю во время дележа комитетов претендовала также сама Юлия Тимошенко.
«Нашеукраинец» же Юрий Ключковский (кстати говоря, не голосовавший за кандидатуру премьера Януковича) считает, что закон об оппозиции вряд ли решит вопрос о ее статусе. Такой документ, по его мнению, не повредит, но и вряд ли поможет в отсутствие «политической порядочности».
«Это не правовой, а политический вопрос, - прокомментировал он активизацию законотворчества на этой ниве. – Возможно, надо закрепить законом то, что обычно подразумевает и регулирует политическая традиция и политической порядочностью. Это, прежде всего, то, чего оппозицию лишить нельзя ни при каких обстоятельствах: моменты, связанные с гарантией политической деятельности оппозиции, доступа к информации о деятельности правительства и возможности высказываться по этому поводу, защиту ее от преследований, возможностью возглавлять определенные комитеты, необходимые для контрольных функций и пр. Но категории, о которых идет речь, не юридические, а политические – их очень трудно выписать в законе. Возможно, такой документ и нужен, но его трудно будет сделать работающим и полезным…»
При этом Ключковский ссылается на конституции стран развитой демократии, где закона об оппозиции как такового нет, тем не менее, говорить о притеснении прав меньшинства или недемократичности там никому и в голову не придет.
А как у людей?
В устоявшихся демократиях, в частности, европейских стран права парламентской демократии законодательно гарантируются в следующих моментах:
- представительстве оппозиции в руководстве законодательного органа,
- контроль за деятельностью парламентского большинства и правительства,
- право на парламентское обнародование политической позиции.
Эти права обеспечиваются различными законодательными путями:
- включением соответствующих норм в конституции и регламент парламентов,
- только через регламент парламентов,
- через закон о парламентской оппозиции,
- в силу политической традиции.
Самой старой является британская – «вестминстрерская», модель, принятая также в Ирландии, Канаде, Австралии и Новой Зеландии. В этой модели оппозиция играет роль так называемой «функциональной триады» - контроль, критика, альтернатива. В Британии парламентская оппозиционная партия, набравшая наибольшее количество голосов и потенциально способная сформировать правительство, имеет статус «Оппозиции Ее Величества», а ее лидера формально утверждает королева Великобритании. Такая оппозиционная партия формирует «теневой кабинет министров». Все это происходит без каких-либо специальных законов, а просто потому, что так принято.
В конституции Германии и регламенте Бундестага также нет специально выписанных понятий парламентского большинства или оппозиции. Тем не менее меньшинство, составляющее не менее трети парламента, может требовать внеочередного заседания Бундестага, четверть парламента – создания следственных комиссий, десятая часть – закрытого заседания Бундестага.
В Польше также существует ряд норм и механизмов гарантии прав оппозиции: к примеру, Конвент сеньоров в Сейме, в состав которых входят председатели всех фракций парламента (аналог украинского «координационного совета»). Этот польский Конвент собирается по требованию любого из его членов, в том числе оппозиционного.
Во Франции права парламентского меньшинства закреплены в конституции, также там существует традиция регулярных встреч президента с оппозицией. В Норвегии и Литве права оппозиции закреплены в регламентах работы парламента.
В законодательстве США вообще нет понятия «права партии (фракции)»: там оперируют понятием «права депутата». Президент же может не иметь гарантированной поддержки ни в Сенате, ни в Конгрессе. Более того, он вообще может быть избран от партии меньшинства и, таким образом, оказаться в оппозиции к парламенту. Кроме прочего в США существует правило, согласно которому в каждый комитет Конгресса входят не только представители большинства и меньшинства, но и независимые конгрессмены и представители мелких партий.
Отдельный закон об оппозиции в Европе есть только в Португалии: он принят после революции 1974 года. Этот закон гарантирует оппозиции представительство в парламентских комиссиях соответственно размеру фракции, право быть заслушанной при формировании повестки дня и право требовать обсуждения на каждой сессии. Кроме прочего, там действуют еще два специальных закона: о правовом статусе оппозиции и о гарантияи права оппозиционной партии на выступление.
«В посттоталитарных странах - в Испании, Португалии, Чили есть закон об оппозиции, и если Южная Корея когда-нибудь станет демократией, то и там такой закон будет, - парирует бютовец Шкиль утверждения, что в Украине подобный закон не нужен. – Страны, которые освобождаются от тоталитаризма, принимают такие законы. Поэтому если и мы хотим подтвердить это, то закон об оппозиции в Украине обязан иметь место».
Что было, что будет?..
При этом сам Шкиль высказал достаточно фаталистичное мнение, что законопроект об оппозиции в варианте БЮТ принят не будет:
«Я думаю, что в этой ВР ни один нормальный законопроект принят не будет. Но это не означает, что мы не должны над ним работать и выносить на обсуждение общественности. А непринятие законопроекта об оппозиции будет свидетельствовать лишь о том, что Украина уверенно и решительно движется по пути тоталитаризма. В принципе, я понимаю, что у ПР другого выхода нет – только силой, только кулаком…»
Активизацию же провластных на сегодня политических сил в лоббировании закона об оппозиции Шкиль объясняет двойной игрой с Западом:
«Чем дольше у Запада будет создаваться впечатление, что Украина не идет к тоталитаризму, тем дольше эти ребята смогут держать свои средства на депозитах в хороших западных банках и получать неплохие кредиты. Но как только они решат, что это им не нужно, сразу дадут понять, что они понимают под оппозицией: к примеру, будет принят закон Богатыревой, по которому оппозиции ничего нельзя. То есть парламентской оппозиции как таковой не будет, зато будет закон…»
Все вышеизложенное заставляет сделать вывод, что игра в «закон об оппозиции», начавшаяся при Кучме, продолжится и при Ющенко-Януковиче. Власть будет предлагать свои варианты, оппозиция свои, одинаково неприемлемые для противоположных сторон. И каждый будет указывать пальцем на оппонентов с возгласом, что «на самом деле, им это не надо».
Кстати, стоит вспомнить, как собиралась делить те же комитеты «помаранчевая коалиция»: потенциально оппозиционной Партии регионов не собирались уделить почти ничего.
Распределение комитетов в формате «антикризисной» коалиции можно посмотреть здесь (RTF, 415Kb).
Напомним, что БЮТ по этому вопросу не голосовал, справедливо решив, что «сами предложат и сами все дадут». Дали и даже предложили Турчинову пост вице-спикера, который был гордо отвергнут, но это пока.
Стоит также напомнить, что нынешний комитетский расклад вряд ли стоит считать окончательным в части глав комитетов: многие ведь ушли на министерские хлеба. Посему, к примеру, пост главы бюджетного комитета, отданный Азарову, может перейти к Петру Порошенко, который в свою очередь сдаст пост главы финансового комитета. Налицо эффект карточного домика, разваливающегося при изъятии одной карты, в результате чего колода может причудливо перетасоваться по-новому.
К тому же в вопросе «оппозиция-власть» есть масса пикантных моментов: как это ни смешно, на сегодняшний день сложно сказать наверняка в каких форматах и как долго будут существовать как та, так и другая. Какая часть «Нашей Украины» пойдет в оппозицию и пойдет ли? Будет ли эта часть солидарна с объявившим оппозиционность БЮТ? Сколько социалистов последуют призывам Винского и будут ли они исключены из фракции? Что будет определять оппозиционность депутата (группы депутатов): заявление, голосования, что-то еще? Если часть членов «Нашей Украины» в правительстве и в коалиции с ПР, а часть – в оппозиции, то где будет «Наша Украина» в целом по сути – там или сям? А если новое коалиционное соглашение в формате «антикризисники»+ «Наша Украина» не будет подписано, то как коалиционное «это» будет работать?
Ну и, к вопросу о законодательном урегулировании этого политического «варева»: если его весьма трудно понять умом и измерить логическим аршином, возможно ли это разложить по четким юридическим полочкам? Или же мы в который раз имеем дело с неким бодрийяровским симулякром – псевдовещью, замещающей «агонизирующую реальность» постреальностью, выдающей отсутствие за присутствие?
Ну и, наконец, возможно ли в нашем парламенте принятие законов не «под кого-то (что-то)» и не в пику оппоненту, а так сказать, «на века», и чтобы эти законы были Законами для всех? Хотя, конечно, последний вопрос следует считать риторическим.
