Длинные руки президента
Об истинном отношении Президента к исполнительной власти в целом и Кабмину в частности можно судить по двум проектам законов, которые он внес в парламент. Оба документа - «О центральных органах исполнительной власти» (далее – ЦОИВ) и изменения к Закону о Кабмине – сегодня обсудит парламентский комитет по вопросам госстроительства и местного самоуправления, после чего они, возможно, будут вынесены на рассмотрение Рады.
Дело в том, что начатая еще в декабре административная реформа до сегодняшнего дня не обрела столь важного юридического сопровождения. Возникли даже опасения, что раз нет юридического оформления руководства к действию, то не будет и самого действия. Но опасения оказались напрасными – через полтора месяца проекты были поданы. Их суть – самое, пожалуй, интересное в нынешнем зимнем политическом сезоне.
Авторы законопроектов (среди которых, по некоторым данным, глава АП Сергей Левочкин и министр юстиции Александр Лавринович сотоварищи) подробно и обстоятельно наделяют Президента суперполномочиями в сфере государственного управления. Ключевых моментов три.
Во-первых, Президент будет, как следует из действующей редакции Конституции, создавать, реорганизовывать и ликвидировать все центральные органы исполнительной власти со специальным статусом. Сколько их будет — одному Левочкину известно. Пока эксперты насчитали в планах около 70-ти всевозможных «служб», «инспекций» и «агентств», помимо уже трех имеющихся ЦОИВ со специальным статусом — Фонда госимущества, Антимонопольного комитета и Госкомтелевидения.
Мало того: все положения о них будет утверждать Президент, хотя Конституция четко говорит о том, что статус госорганов должен определяться законами, а не подзаконными актами. Разумеется, назначать руководителей этих органов тоже будет Президент, что на сегодня не противоречит Основному Закону.
Таким образом, вместо обещанного сокращения числа регулирующих структур в любой момент может начаться их никем, кроме Виктора Федоровича, не ограничиваемый рост. В условиях институциональной слабости Кабмина они будут ориентироваться исключительно на Президента. При этом не будем забывать, что все ЦОИВ имеют право издавать обязывающие акты и создавать предприятия с целью дальнейшего оказания ими платных услуг предприятиям и гражданам.
Во-вторых, глава государства может снять любого члена правительства, даже не ставя об этом в известность премьер-министра. То есть назначать министров, руководителей ЦОИВ, глав госадминистраций Президент будет по представлению премьер-министра (раньше - Кабмина), а увольнять — по собственному усмотрению.
С точки зрения закона, здесь все «чисто». Мнением Азарова, учитывая, что он и сам на 100% зависит от настроения гаранта, можно пренебречь. Но авторы законопроекта пошли еще дальше и наделили Президента правом назначать заместителей министров (а это десятки человек). Вот так однажды вице-премьер, он же – министр социальной политики Сергей Тигипко может не застать в министерстве своего зама литвиновца Василия Надрагу, а потом уже и самого Сергея Леонидовича могут попросить «с вещами на выход». А премьеру будет невдомек, что творится во вверенном ему здании на Грушевского.
Такая практика сложилась еще при Кучме, прямодушно заявил министр юстиции Александр Лавринович в интервью ZN.UA по поводу наделения Президента правом назначать заместителей. Чего ж, мол, ее менять?..
Ну, и апофеоз президентского своеволия в плане кадровой политики: назначать вице-премьеров руководить министерствами Президент сможет САМОСТОЯТЕЛЬНО, не советуясь вообще ни с кем. Хотя сегодня для этого нужно представление премьер-министра.
В-третьих, к жизни возвращается практика президентских поручений и прочих документов с неопределенным статусом, которые, помимо указов и распоряжений, все органы госвласти должны выполнять.
Есть только одна загвоздка: в отличие от указов и распоряжений, поручения президента нигде не публикуются, не регистрируются в Минюсте, и можно только предполагать, какие «табели о рангах» в них содержатся.
Аргумент экспертов о том, что «полномочия президента исчерпывающе определены Конституцией, на что уже не раз указывал Конституционный суд», в данном случае не работает. Как пояснил министр, во-первых, «Конституция определила исчерпывающий перечень функций и полномочий президента, а способ их реализации, в соответствии с Основным Законом, могут определять законы Украины». А во-вторых, ст.106 содержит такое определение как «акты президента Украины», говорит Лавринович. (Вообще-то, в ст.106 говорится, что указы и распоряжения являются обязательными к исполнению. А затем перечисляются «акты президента», подлежащие контрассигнации).
У министра оказалась только одна проблема – полнейшая амнезия: он, видимо, начисто запамятовал, как при премьерстве Януковича в 2006 году были внесены изменения в регламент Кабмина, которыми президенту запрещалось давать поручения правительству. А потом он и сам неоднократно требовал, чтобы президент Ющенко не нарушал Конституцию, давая поручения всем и вся. Но, как говорится, законы пишутся для дураков, для умных – примечания.
В принципе, Виктор Янукович и не скрывал, что пользуется правом издавать поручения. Достаточно вспомнить скандал, связанный с запретом использования его изображения во время предвыборной агитации на местных выборах, оформленный как «поручение президента». К такому нелегитимному «творчеству» глава АП Сергей Левочкинпосоветовал относиться как к «форме обращения с акцентированием внимания на той или иной проблеме, которую видит глава государства».
Дальше все просто: переизбыток полномочий в одних руках отозвался недостатком в других. Правительство, если проекты будут приняты и не претерпят существенных изменений, окончательно теряет свой конституционный статус высшего органа исполнительной власти. Министры могут робко предложить премьер-министру кандидатуры своих заместителей, но при их увольнении президент руководствуется исключительно собственным усмотрением. Правительственные комитеты, призванные сделать более прозрачным механизм принятия важных государственных решений, ликвидируются.
В этой ситуации даже не удивляет, что из закона исключено положение о том, что министр «несет персональную ответственность за работу возглавляемого им ведомства». Все логично: как он может отвечать за то, к чему практически не имеет отношения? Даже кандидатуры руководителей территориальных органов министр вынужден будет согласовывать с губернаторами (главами райадминистраций), назначаемых президентом.
Ну, а еще дальше фантазии авторам проекта, по-видимому, не хватило, и они решили четко не выписывать перечень платных «административных услуг», которые могут предоставляться госорганами (хотя те и так содержатся за счет налогоплательщиков), требования к их актам и так далее.
Данная инициатива, мягко говоря, неоднозначно встречена экспертами в этой сфере. «Изменения в Закон о Кабмине не отвечают Конституции и «выхолащивают» должность премьер-министра. С одной стороны, он получает право давать поручения министрам, руководителям ЦОИВ, с другой — теряет право делать кадровые назначения, которые забираются у Кабмина и передаются Президенту», - говорит в комментарии «Главреду» замглавы профильного Комитета ВР Юрий Ключковский. Не согласен он и с назначением Президентом заместителей руководителей госорганов, и с возвратом президентских поручений.
Что касается Закона о ЦОИВ, то в нем есть еще и «чисто» правовые проблемы, связанные с чрезвычайно большим объемом гражданско-правового регулирования создания и ликвидации органов госвласти, продолжает депутат. А именно: они не могут начать или прекратить работу без регистрации у госрегистратора. И сейчас мы уже имеем такую проблему: министерство инфраструктуры до сих пор не начало реально работать...
Концептуальную ошибку подметил доктор права, экс-депутат Виктор Мусияка. По его мнению, авторы проекта не захотели одним законом регулировать эти отношения, «разорвали» на части Кабмин и ЦОИВ, «поэтому не смогли свести концы с концами, хотя им так удобнее закладывать туда некоторые вещи».
«Лавринович, как всегда, очень оригинален, когда говорит, что есть «акты Президента». Он, видимо, рассчитывает, что люди не читают Конституции… Конечно, никакие поручения не могут даваться, так как они выходят за рамки полномочий. Зачем поручения? Если вы хотите действовать в соответствии с Конституцией, то есть указы и распоряжения», - возмущается Мусияка.
На вопрос «Главреда», что конкретно изменится в стране, если проекты будут приняты, профессор с грустью ответил, что «центр исполнительной власти окончательно перейдет в Администрацию Президента». «Ведь вы же понимаете, кто готовит эти поручения? Ну, не сам же Президент их по вечерам пишет? Клерки при подписании дадут какие-то невнятные пояснения, и фактически управление будет осуществляться руками Президента».
Наконец, в проекте нет понятия ЦОИВ, нет системы, придумываются какие-то положения о них вместо законов, не скрывает своего разочарования эксперт. «Такие глупости и такие амбиции демонстрируются, что противно смотреть… Возвращаемся в «серые» времена. После известного решения КС (о «тушках» - Ред.) у нас уже все условно — и правовое государство, и конституционный порядок», - эмоционально реагирует Мусияка.
Правда, министр юстиции, предваряя подобные выпады, в упоминаемом уже интервью философски заметил, что «не надо подменять реальные факты личными оценками, симпатиями или антипатиями»…
