От Брюссельского саммита Восточного партнерства не ждали прорывных решений, но он должен был стать важной вехой в отношениях Европейского Союза с восточноевропейскими соседями. Ведь в Европе существующий формат партнерства вызывает много нареканий, его критикуют за непоследовательность и неэффективность. Найти новый подход к сотрудничеству, результаты которого устроят и ЕС, и партнеров — вот чего ожидали от саммита. Эти надежды он не оправдал.
Еще в начале 2000-х Европейский Союз разработал Политику соседства (Восточное партнерство является ее частью), по сути чтобы обеспечить безопасность своих границ. Помощь соседям - на севере Африки и Ближнем Востоке, на востоке Европы и Южном Кавказе - должна была уменьшить приток мигрантов из этих стран и открыть новые, быстро развивающиеся рынки. За прошедшие годы Евросоюз заметно нарастил свое влияние на соседей, но, по большому счету, более стабильными и процветающими эти страны не стали. Красноречивый пример — Молдова, витрина партнерства еще пару лет назад, сегодня демонстрирует регресс по многим показателям экономического развития и строительства демократии.
Давно ясно, что с Восточным партнерством что-то нужно делать. В дискуссии, которая предваряла саммит, громче всего звучали два сценария перестройки партнерства. Первый - значительное усиление роли ЕС в проведении реформ, вплоть до непосредственного участия в отборе госчиновников и контроль за выполнением взятых обязательств. Эту позицию разделяют многие функционеры ЕС, работавшие или продолжающие работать в странах-партнерах, разделают и некоторые еврокомиссары. Ведь сегодня у Евросоюза очень мало реальных рычагов воздействия. Прекращение финансирования программ, приостановка безвизового режима — это оружие массового поражения, последний довод, который сам по себе будет означать, что партнерство зашло в тупик. ЕС не может отвернуться от партнеров, на кону — престиж объединения и его способность самостоятельно решать глобальные задачи в своей зоне ответственности. А инструментов повседневных, которые нужны для эффективного контроля за реформами, у ЕС нет. В Брюсселе и других европейских столицах зависят от доброй воли партнеров, полагаются на закулисные увещевания и сдержанную критику в СМИ.
Второй сценарий лучше всего отразился в рекомендациях Европарламента, принятых накануне саммита: "поддержать европейские надежды Молдовы, Украины и Грузии и подтвердить, что возможность вступить в ЕС остается для них открытой". И это — не альтруистический акт, не объяснение в любви восточноевропейским странами. Европарламент действовал прагматично. У ЕС — не у отдельных его членов, а у всего объединения как единого целого - есть очень однобокий опыт построения отношений с партнерами. До сего дня такие отношения сводились или к соглашениям о торговле, или к вопросу у членстве в ЕС. Торговые договоренности не предполагают участия во внутренних делах партнеров, они не применимы к задачам, что Брюссель поставил перед собой в Восточной партнерстве. Другое дело — переговоры про вступление, которые велись со странами бывшего соцлагеря в 90-е и в начале 2000-х. Тогда гарантом преобразований стали два фактора. И элиты, и общество в странах-кандидатах очень хотели присоединиться к ЕС, и это было сильной мотивацией к выполнению выдвинутых условий. А Евросоюз настаивал на выполнении формальных требований, зная, что ни одно правительство в этих странах не сможет отказаться от евроинтеграции, следовательно, будет выполнять поставленные условия. Сегодня о членстве в ЕС мечтают по крайней мере три страны в регионе: Молдова, Украина и Грузия. Европарламент решил обратиться к проверенному средству: ЕС останется за скобками внутренних реформ, не превратиться в их участника, но значительно возрастет мотивация партнеров к проведению глубоких реформ.
В Брюсселе ни первый сценарий, ни второй реализован не был. Их самые важные, существенные элементы не отражены в итоговых документах саммита. Никакие новые механизмы участия ЕС в реформах не появились, в Совместной декларации и других итоговых документах нет никаких обещаний членства в будущем. Даже Туск, один из немногочисленных сторонников дальнейшего расширения на Восток, в Брюсселе пообещал партнерам участие в общих политиках ЕС, но ни словом не обмолвился о перспективе членства. Так произошло потому, что Восточное партнерство — политика ЕС, а не совместный проект с партнерами, параметры и динамику партнерства определял и будет определять только Европейский Союз. А ему нужно найти баланс между различными интересами, ни один из которых нельзя проигнорировать: интересами отдельных институтов Евросоюза, всех его членов. Восточное партнерство — в равной мере часть и внешней, и внутренней политики Европейского Союза, и интересы партнеров никогда не будут поставлены выше интересов членов ЕС.
Партнеры давно поняли и приняли сложную природу Восточного партнерства, переплетение внутриполитических и внешнеполитических задач, когда решение принимается по причинам, не относящимся непосредственно к международному сотрудничеству. Да и сами стали играть в эту игру: Восточное партнерство давно для них стало инструментом внутренней политики. Именно поэтому наш президент торговался накануне саммита, — поеду-не поеду, — зарабатывая себе очки в будущей президентской кампании. Именно поэтому его белорусский коллега Александр Лукашенко не поехал в Брюссель, решая собственные внешнеполитические задачи — не ссориться с Москвой и "выдавить" побольше уступок из Брюсселя. Если бы Восточное партнерство было лишь форматом международного сотрудничества, если бы его содержание было в основном внешнеполитическим, такие демарши были бы лишены смысла, были бы вредны.
Однако саммит не был безрезультатным. Было сделано несколько шагов, возможно, менее масштабных, чем нереализованные сценарии, но не менее важных для партнерства.
Во-первых, саммит подтвердил, что, несмотря на разочарование прогрессом в отдельных странах, для Европейского Союза партнерство остается исключительно важным направлением. Отказываться от него ЕС в ближайшем будущем не собирается. В Брюсселе среди партнеров не было аутсайдеров — пожалуй, впервые за все пять саммитов. Целый пакет соглашений был подписан с Арменией, включая комплексное соглашение о сотрудничестве. Был отмечен прогресс всестороннего диалога с Беларусью (в первую очередь, в рамках работающей с 2016 года Координационной группы) и переговоров по соглашению о партнерстве с Азербайджаном. Два года назад, в Риге, на авансцене были лишь лидеры сотрудничества: Молдова, Украина, Грузия. Теперь ЕС показывает, что дифференциация партнеров ушла в прошлое, для него важны все партнеры, важно сохранение пространства Восточного партнерства в полном объеме. Несмотря на различные подходы этих стран — в Совместной декларации саммита подчеркнуто, что "право выбора уровня и глубины отношений" остается за партнерами.
Во-вторых, произошел сдвиг в сторону конкретных проектов сотрудничества, не политических, а экономических и социальных. В текстах, принятых на саммите, много сказано о содействии малому бизнесу, о поддержки общественных институтов и граждан стран-партнеров в общественной, образовательной, научной работе. Очевидно стремление ЕС к реализации проектов с четкими целями и критериями выполнения, с понятными сроками и прозрачными финансовыми инструментами. Объемы помощи даже возрастут, но вот ее структура и цели будут меняться — меньше государственного участия, больше участия бизнеса и общественных организаций.
Растущая роль общества в Восточном партнерстве — третий результат саммита. Как говорил во время саммита глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, "Восточное партнерство в первую очередь является партнерством людей. И оно должно повышать качество жизни людей во всех странах, участвующих в партнерстве, должно сближать их общества." Готовясь к саммиту, ЕС пересмотрел "20 ключевых задач к 2020 году", документ, впервые появившийся в декабре 2016. Эти задачи направлены на удовлетворения интересов граждан стран-партнеров, на то, чтобы люди почувствовали позитивные результаты партнерства в своей жизни. ЕС будет увеличивать адресную поддержку институтов гражданского общества, увеличивать кредитование малого бизнеса, расширит помощь молодежи, в частности, в получении образования. В ответ ЕС ожидает, что именно общественные организации и гражданское общество станут его "агентами перемен", будут активно поддерживать реформы и оказывать на власть давление. Не случайно, что Еврокомиссия планирует значительно усилить работу по информированию граждан стран-партнеров о Восточном партнерстве, его задачах и конкретных программах — провал стратегических коммуникаций с гражданами восточноевропейских стран в ЕС считают одной из причин неудовлетворительных результатов всего Восточного партнерства.
В-четвертых, происходит сдвиг в сторону действительно многостороннего сотрудничества в формате Восточного партнерства. Поскольку только ЕС определяет содержание партнерства, в Брюсселе продолжают использовать формат "ЕС+1", строят отношения с каждым партнером отдельно. Но некоторые задачи практического сотрудничества, прежде всего, в сфере транспорта, очевидно потребуют многосторонних консультаций, согласования и реализации практических шагов совместно всеми участниками Восточного партнерства. Это — шаг к политическому многостороннему сотрудничеству, в появлению формата "28+6". В Совместной декларации подтверждается, что участие сразу нескольких партнеров возможно в отдельных проектах, если это будет содействовать задачам Восточного партнерства,
Европейский Союз посылает однозначный сигнал: начинается эпоха малых дел, кропотливой и конкретной работы. Громкие политические заявления и масштабные пиар акции под зонтиком Восточного партнерства должны отойти на второй план, стать реже и сдержаннее. Для ЕС более неприемлема ситуация когда самореклама восточноевропейских политиков каждый раз повышает ожидания от партнерства, а их неспособность обеспечить поступательность и необратимость реформ эти ожидания разбивает в прах, порождает разочарование в европейском обществе и в странах-партнерах. Готовы ли партнеры, Украина, в том числе, к такому сотрудничеству? Скорее всего, не готовы, но выбора им не оставляют — если за два года до следующего саммита прогресс в реформах не станет очевидным, усталость ЕС от восточноевропейских партнеров может привести к существенному сокращению помощи. А не реформированные, слабые экономики этих стран такого не выдержат.
Виктор Константинов
Наши стандарты: Редакционная политика сайта Главред
Читать Главред в Telegram
Читать Главред в Viber
