Возможен ли цивилизованный лоббизм в Украине?

Лоббизм длительное время в Украине рассматривали в негативном контексте и обычно отождествляли с коррупцией.

 

Чи існує лобізм в Україні?

Після здобуття незалежності Україна зіткнулась з проблемою налагодження комунікації між владою та бізнесом. Задля цього було зроблено кілька спроб закріпити таке явище, як лобізм, на законодавчому рівні. Так, 1992 року група депутатів почала розробляти відповідний законопроект. Але впровадити його, на жаль, так і не вдалося. Наступну спробу було зроблено, коли до парламенту було подано майже одразу два законопроекти: "Про лобізм в Україні" та "Про правовий статус груп, поєднаних суспільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України". Проте вони також не були прийняті.

Аналіз цих законопроектів науковцями, у тому числі висновки Головного науково-експертного управління свідчать про наявність гострих дискусій із питань суб'єкта, об'єкта лобізму, прав та обов'язків суб'єктів лобістських правовідносин, порядку реєстрації лобістів тощо. Це свідчить про те, що в Україні дотепер не існувало чіткого визначення категорії лобізму й не було розуміння суті цього явища. Зараз стоїть питання, чому така ситуація взагалі склалася, і чи можна це якось змінити. Давайте розглянемо це питання більш детально.

Що таке лобізм і як він діє в різних країнах?

Почнемо з того, а що ж власне уявляє собою лобізм? За визначенням, "лобізм" — це особлива система і практика організації окремих груп суспільства шляхом цілеспрямованого впливу на органи законодавчої та виконавчої влади. Простіше кажучи, лобізм — це один із методів взаємозв'язку з органами влади, націлений на просування власних інтересів. Це явище вже давно закріплено на законодавчому рівні в багатьох країнах світу.

Батьківщиною сучасного лобізму традиційно вважають США.  На сьогодні лобістські компанії діють в цій країні на всіх рівнях влади. До лобіювання своїх інтересів у Сполучених Штатах вдаються тисячі комерційних і громадських організацій — від глобальних транснаціональних корпорацій до невеликих фірм. Тут діє закон "Про регулювання лобістської діяльності", який значно посилив державний та громадський контроль за діяльністю лобістів і запровадив їхню правову регламентацію, створивши спеціальний Реєстр працівників інтересів. Зараз лобістською діяльністю у Вашингтоні займаються близько 80 тис. сертифікованих лобістів, при цьому тільки при Конгресі США 2015 року було зареєстровано понад 12,6 тис. осіб та 3 тис. лобістських організацій. Лобістська діяльність у США досить сильно підтримується урядом. За даними американського Center for Responsive Politics, торік у США на оплату лобістської діяльності було витрачено 3,3 млрд дол.

ЧИТАЙТА ТАКОЖ: Made in China. Почему Украине нужно поучиться лоббизму у Китая

Взяти приклад з Вашингтона вирішив і Брюссель. Створений ним Реєстр представників інтересів вміщує в себе всіх осіб, компанії, групи людей і організації, які сьогодні намагаються впливати на формування політики та ухвалення рішень у європейських інституціях. Щоб увійти до реєстру, "представникам інтересів" слід описати свої цілі і сферу політики чи економіки, в якій вони зацікавлені. Окрім того, щоб населення ЄС могло знати, які саме компанії стоять за лобіюванням того чи іншого рішення, лобістам, які діють від імені третьої сторони, потрібно вказати імена своїх клієнтів. І навіть розкрити фінансову інформацію про свою діяльність, та суму винагороду, яку представники інтересів отримують від своїх клієнтів за свої послуги.

Ще однією країною, де активно використовується таке явище як лобізм є Франція. Тут існує Кодекс етики лобістів. Також, починаючи з 1958 року, тут діє Соціально-економічна рада. Цей орган складається з представників професійних груп країни і створений він з метою надання уряду експертних висновків по всіх законопроектах. Інакше кажучи, він виконує роль своєрідного "лобістського парламенту".

А в Німеччині, наприклад, не існує федерального закону про лобізм, проте є цілий ряд положень, що регулюють лобістську діяльність. До таких документів передусім слід віднести: "Єдине положення про федеральні міністерства", "Регламент діяльності Бундестагу", "Кодекс поведінки члена Бундестагу", "Положення про реєстрацію спілок і їхніх представників при Бундестазі". До того ж тут існує практика так званих слухань. Так, до розробки проектів нормативно-правових актів у структурах виконавчої влади, як правило, залучають представників груп тиску. Їх офіційно реєструють, завдяки чому вони отримують закріплену можливість брати участь у роботі профільних комітетів.

Тож, як ми бачимо, у світі таке явище як лобізм має досить значну популярність і може проявлятися у різних формах. В Україні, попри всі труднощі, лобізм також має приклади практичного застосування. Можна навести десятки успішних кейсів діалогу між бізнесом і владою в форматі лобізму, починаючи від окремих підприємств, профільних асоціацій як транснаціонального або європейського бізнесу, так і від громадських організацій (адвокаційні кампанії). Це і кейси про ліквідацію "Укрекоресурсів", кейси про впровадження EITI стандарту, про недопущення скасування спецрежиму ПДВ з боку Всеукраїнського аграрної ради, кейси про заборону тютюнопаління у громадських місцях тощо. Їх можна ще довго перелічувати, однак тут головним є те, що всі ці кейси є підтвердженням того, що у бізнесу є розуміння прагматизму такого шляху, якості ухвалення таких рішень і гарантій.

Чому ж тоді лобістська діяльність досі не знайшла відображення в законодавстві України?

Той факт, що в Україні досі не існує легального лобіювання можна пояснити кількома причинами.

По-перше, термін "лобізм" тривалий час в Україні розглядали в негативному контексті і зазвичай ототожнювали з корупцією. Таке розуміння нав'язувала радянська ідеологія. Зокрема, "Краткий политический словарь" (Москва, 1978) визначає термін "лобі, лобісти" (від англ. lobby — кулуари) як систему контор і агентств великих монополій чи організованих груп при законодавчих органах США, що здійснюють тиск (аж до підкупу) на законодавців і державних чиновників із метою прийняття рішень (певних законопроектів, отримання урядових замовлень, субсидій) в інтересах організацій, які вони представляють. До того ж у більшої частини населення склалося враження, що лобізм — це виключно силовий та ресурсний вплив на рішення влади. Проте в цивілізованому плані — це означає встановлення контакту і подальше донесення переваг бажаного рішення. Часто подібні проекти включають у себе медіа-кампанії, акції громадськості та інші методи впливу.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: Миллиардные перспективы и геополитические риски: зачем Порошенко посетил Индонезию

По-друге, в нашій країні лобізм стикається з проблемами самої політичної системи. Бо, як ми знаємо, у нас існують нерівні умови між громадськими групами і групами політико-економічних інтересів. Одна річ, коли, наприклад, у Великобританії люди з Асоціації професійних політичних консультантів або з Асоціації консультантів із зв'язків з громадськістю лобіюють екологічне питання і для цього використовують досить цивільні методи: збирають виборців або залучають сенатора, щоб той звернувся до свого депутата від округу, який зміг би просунути цю ідею до вищих чиновників. І зовсім інша, коли в Україні, наприклад, лобіюють умови виробництва пивної або тютюнової продукції. Ми вже стикалися з ситуацією, коли певні компанії лобіювали обмеження продажу міцних спиртних напоїв. Тож треба розуміти: якщо лобізм набере обертів серед українських політиків, ми можемо стикнутися з тим, що весь цей інститут буде монополізований "кланами" найбільших виробників, такими як, наприклад, "Нафтогаз", "Метінвест" чи "Інтерпайп".

Чи можливі зрушення у питанні лобізму в Україні?

Зараз в Україні питання лобізму виходить на зовсім новий дискусійний рівень, бо наша країна потребує налагодження якісної комунікації між бізнесом і владою задля впровадження європейських стандартів розвитку. Так, недавно, у Верховну Раду було внесено проект закону, запропонований Мустафою Найємом, націлений на те, щоб законодавчо закріпити вже існуючі лобістські практики. Цей законопроект має на меті пропагування таких принципів як свобода підприємницької діяльності, прозорості, законності та відповідальності.

Задля цього передбачене створення Мінюстом Єдиного реєстру лобістів, і тому право на заняття лобістською діяльністю матимуть лише фізичні та юридичні особи, які зареєстровані та отримали відповідне свідоцтво. Окрім того, передбачається щорічна плата за підтвердження статусу лобіста. Зареєструвавшись у цьому реєстрі, лобіст зможе отримати право доступу до приміщень Верховної Ради і на зустрічі з народними депутатами з питань, які є предметом лобіювання

Автори законопроекту впевнені, що таке законодавче регулювання сприятиме виведенню з тіні лобістів і легалізації їхньої діяльності. Окрім цього, даний законопроект створить законодавчі бар'єри для зловживань і корупції, зокрема захистить органи державної влади від незаконного впливу.

Чи дійсно цей законопроект змінить ситуацію у сфері лобізму?

Здавалося б, такий закон є досить багатообіцяючим і зрештою зможе внести позитивні зміни у сучасний стан лобістської діяльності, проте все не так просто, як здається на перший погляд. Навіть за всієї поваги до авторів законопроекту, його ніяк не можна назвати ідеальним, бо опрацьований він досить поверхнево.

По-перше, взяти хоча б впровадження обов'язкового реєстру лобістів і контроль НАБУ над ним. Уявімо ситуацію: лобіст працює в формі асоціації або ТОВ, навіщо ж йому нести колосальну відповідальність і ризики, пов'язані з нинішньою негативною тенденцією до політичних переслідувань і алгоритму взаємин НАБУ і прокуратури, піддаватися ризикам корупційного тиску з боку податкової, якщо він і так займається лобізмом (наприклад, уклавши договір з консалтингу, аналітики чи представництва).

По-друге, звісно, законопроект пропонує в обмін на ризики певні права, які виникають у зареєстрованого лобіста, такі, наприклад, як можливість присутності на засіданнях або можливість зайти в будівлю ВР. Проте, якщо він і так може це зробити, в чому сенс? Як мінімум, треба застосо́вувати інші методи мотивування, проте, загалом, цей реєстр ще з самісінького початку проявив себе як геть недієвий інструмент. Для порівняння: в ЄС суб'єкт може реєструватися в реєстрі, а може і ні, припустимо просто бути в асоціації. У Німеччині ж, яку ми вже згадували, також працює м'який варіант регуляції. Наприклад чи має право компанія Shell подавати пропозиції по ринку трейдингу нафтопродуктами? Безумовно, так, і асоціація нафтотрейдерів — так. І це логічно, тому що вони мають свою публічну позицію — законодавець повинен її розглянути і потім збалансувати інтереси. Саме такий підхід сприяє тому, що відносини між державою та лобістами вибудовують грамотно.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: Как граждан Украины лишают гражданства, или Особенности молдавской политики

По-третє, у законопроекті держава ототожнюється з Радою. Однак будь-якій людині зрозуміло, що об'єктом впливу лобістів є далеко не тільки ВР, а й КМУ, інші органи влади, зокрема, місцеве самоврядування, держпідприємства та інші установи. Мовою законодавства слово government означає безліч державних інституцій, і це слід розуміти.

Окрім цього, у законопроекті досить нечітко прописані суб'єкти — в одній статті це в основному фізичні особи, в іншій же враховують ще й компанії, проте зрозуміло, що суб'єктами лобізму, навіть зараз, є громадські організації, профільні асоціації або ж окремі компанії (консалтингові та юридичні). Тому потрібно більш детально і чітко описати, як вони можуть брати участь у розробці регуляторної політики, наприклад: який обсяг ринку має представляти асоціація або окрема компанія, якщо вона хоче бути лобістом; наскільки спілкування з нею є обов'язковим, а не просто можливим тощо.

Ще одним дуже значним недоліком цього законопроекту є те, що там не сказано ані слова про функції лобіювання. В усьому світі існують профільні організації фахівців із лобізму, які виконують просвітницьку функцію, подають думки індустрії, формують новий, якісний спосіб мислення. Їхня діяльність прописана в законах і має велике навантаження. В цьому ж законопроекті про це немає жодного слова.

Отже, беручи до уваги усе вищесказане, можна зробити такі висновки. Ухвалення закону про лобізм є необхідним кроком на шляху до налагодження прозорої та відкритої комунікації між бізнесом та владою. Проте діючі закони є згубними для сфери лобізму. А ініційований законопроект, за всієї його корисності, потребує суттєвого доопрацювання, бо інакше він у черговий раз перетвориться на нормативний акт, який не буде виконуватися, і який не матиме за собою жодних реальних змін. Перед нами стоїть завдання позбавити нарешті слово "лобізм" негативного значення та ототожнення з корупцією. Задля цього треба стимулювати розвиток діалогу між бізнесом і владою. Необхідно встановити довіру до асоціацій і представників громадських організацій, які відкрито представляють ту чи іншу сторону. Це вкрай важливо, бо наявність лобізму в політичній системі країни — це маркер для міжнародних і транснаціональних гравців і те, що їхні аргументи будуть почуті.

ПО МАТЕРИАЛАМ: