Евроинтеграция Украины вступает в фазу, когда важны не только политические сигналы поддержки, но и конкретная работа по адаптации законодательства, выполнению реформ и прохождению этапов переговоров. Несмотря на войну, Украина пытается сохранить темп движения в сторону ЕС, однако впереди — самая сложная часть процесса: согласование позиций по переговорным кластерам, поиск компромиссов с государствами-членами и доказательство способности выполнять европейские правила на практике.
В интервью Главреду народный депутат, первый заместитель председателя Комитета ВРУ по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз Вадим Галайчук рассказал, удастся ли Украине изменить правила игры, чтобы не застрять в переговорах на десятилетия, как нейтрализовать российское влияние на соседей, являются ли оккупированные территории препятствием для членства, и почему Европа вынуждена идти на инновационные уступки Киеву.
Насколько, по вашему мнению, Украина готова к переговорам о вступлении в Евросоюз, в частности по наиболее проблемным вопросам – аграрному сектору и конкуренции на европейском рынке? Как вы оцениваете подготовку?
На мой взгляд, переговоры мы уже давно начали. Известно, что в течение длительного времени, имплементируя Соглашение об ассоциации, Украина уже имела опыт как переговоров по его заключению, так и по его выполнению. В частности, это был довольно непростой опыт, ведь обсуждались вопросы, чувствительные как для нас, так и для европейских партнеров: доступ к единому рынку. Это, в частности, и та самая аграрная сфера.
С того момента, как Украина формально получила статус страны-кандидата на вступление в ЕС, Еврокомиссия ежегодно начала публиковать отдельные отчеты по Украине – о выполнении тех или иных обязательств. Всем, кто занимается процессом переговоров, известны так называемые скрининговые сессии. Их цель — определить степень приближения Украины к европейским нормам, уровень выполнения тех или иных обязательств по соответствующим кластерам. А это тоже фактически часть переговорного процесса. Во время таких сессий, по моему опыту, обсуждались конкретные примеры – особенно то, что касалось торговли, доступа к рынкам, государственных закупок, участия в них различных компаний и т. д.
Поэтому, подводя итог, готовы ли мы к переговорам? Да, конечно, поскольку у нас есть этот опыт. Более того, в связи с блокировкой Венгрией Еврокомиссия прибегла к инновационному пути фактического открытия переговоров – так называемому frontloading. Еще в декабре прошлого года мы обменялись информацией о переговорных позициях, бенчмарках и перешли почти к формальному выполнению. Таким образом, мы уже находимся в этом процессе и надеемся, что сможем пройти его быстро.
Учитывая, что позиция Венгрии, по крайней мере судя по заявлениям нового премьера Мадьяра, может измениться, сколько времени нужно, чтобы уладить все вопросы и ускорить вступление Украины в ЕС?
Время, необходимое для этого процесса, – это одновременно и сложный, и простой вопрос. Критика, которая звучала в отношении нашего желания до 2027 года завершить все технические процедуры и перейти к подписанию договора о вступлении, не совсем корректна. Мы не сами придумали эту дату.
О возможных временных рамках мы с партнерами начали говорить еще с того момента, когда Украина получила статус кандидата – в 2022 году. Для Украины открылось окно возможностей, и никто этого не скрывает, в основном в связи с российской агрессией, необходимостью ей противодействовать и нашим радикальным сближением с европейскими партнерами по всем позициям.
Поскольку новый избирательный цикл в Европейском Союзе запланирован на 2029 год, и никто не может прогнозировать, чем завершатся выборы в ЕС в 2029 году. Именно поэтому еще в 2022 году обсуждался 2029 год как год, к которому желательно завершить все процедуры вступления.
Что это означало? Есть техническая часть – выполнение всех требований по кластерам. Есть политическая часть – ратификация самого соглашения в странах-членах. На ратификацию соглашения требуется примерно два года. Это уже проверенный процесс.
Поэтому было согласовано, что до конца 2027 года Украина должна завершить все технические процедуры, подготовить договор и перейти к политической части. Эти сроки выглядели вполне реальными. Думаю, они и сейчас остаются реалистичными. С 2022-го по 2029 год – семь лет. Этого достаточно, чтобы пройти этот процесс.
Сейчас одна из основных проблем, стоящих как перед нами, так и перед европейскими партнерами, заключается в том, что со стороны ЕС, к большому сожалению, не было сделано ничего для решения проблемы принятия решений внутри Союза.
Не должно быть так, чтобы каждая техническая процедура – как, например, открытие того или иного кластера, решение технических вопросов – требовала единогласного голосования. Европейский Союз, будем говорить прямо, за это время не смог договориться внутри себя о том, каким образом изменить методологию вступления, переговорную рамку для Украины, а также, очевидно, для других стран-кандидатов. Это нужно для того, чтобы технические препятствия стали если не невозможными, то по крайней мере такими, которые можно преодолеть с меньшими затратами сил и нервов, чем это было в нашем случае с Венгрией.
На сегодняшний день мы остаемся на позиции, зафиксированной в официальных документах, в частности в дорожных картах, которые Украина готовила для открытия переговоров по первому кластеру – Fundamentals («Основы»). Если посмотреть на эту дорожную карту, выполнение Украиной всех своих обязательств указано до конца 2027 года. Это даты, на которые мы и сейчас ориентируемся в своей работе. Очень надеемся, что нам удастся согласовать эту позицию с европейскими партнерами.
Видите ли вы риски блокирования в будущем со стороны других стран, ведь мы уже видим заявления отдельных государств, которые выступают против ускоренного вступления Украины?
Да, конечно. Единодушие — это основная причина, о которой говорят и Украина, и другие страны-кандидаты, и сами институты Европейского Союза. Это глобальная проблема. К большому сожалению, для того, чтобы убрать требование единодушия при голосовании, тоже нужно единодушное голосование. А на сегодняшний день политической воли среди стран-членов для таких радикальных изменений фундаментальных договоров Европейского Союза нет.
Поэтому сейчас ведутся разговоры о более технических моментах – что можно изменить в методологии. Методология принятия новых членов была утверждена в 2020 году и предусматривала (да и до сих пор предусматривает) стопроцентное выполнение всех требований и только после этого – приобретение членства.
По нашему мнению, а также по мнению экспертного сообщества в ЕС, это не совсем справедливо и неэффективно. Такая методология уже создала проблемы для балканских стран и даже получила название «балканская ловушка», когда некоторые страны по 12–13 лет ведут переговоры и не смогли особо в них продвинуться.
В таком случае теряется смысл переговоров, энтузиазм, политическая поддержка процесса, ведь сами переговорные стороны уже не верят в то, о чем договариваются. Как было в случае с Балканами: «Хорошо, давайте вести переговоры, но вы же понимаете, что пока о вашем вступлении речи не идет». А переговорщики годами работают в этих командах.
У Украины нет такой роскоши, чтобы так долго вести переговоры, поэтому изменения необходимы. И частично они уже есть. Тот самый frontloading (обмен переговорными позициями до официального открытия переговоров) — это один из примеров инновационного подхода. Он, кстати, не требовал единогласного голосования.
То есть определенную гибкость партнеры уже проявили. Мы надеемся, что и в дальнейшем они будут ее демонстрировать. Именно это может стать механизмом, который позволит Украине вести переговоры быстрее и более продуктивно.
Если говорить о процедуре вступления в ЕС на практике, какие этапы Украина уже прошла и что еще впереди? Что именно нужно сделать до 2027 года?
Главное сейчас – формально начать переговоры. Без открытия первого кластера Fundamentals («Основы») невозможно открывать или закрывать другие. Это самый важный кластер. Сложность переговоров по этому кластеру заключается в том, что там не так много конкретного европейского законодательства – директив или регламентов. Вместо этого речь идет об общих реформах: реформе демократических институтов, судебной реформе, антикоррупционной политике и т. д.
Там будет оцениваться не просто имплементация конкретной нормы, а общая успешность реформирования Украиной правоохранительных и судебных органов, антикоррупционной политики и других сфер. Поэтому сейчас очень важно формально войти в этот процесс. Очень важно выполнить свое «домашнее задание» – реализовать те обязательства, которые зафиксированы в дорожных картах, получить положительную оценку от партнеров. Кроме того, в первом кластере есть так называемые промежуточные бенчмарки – ориентировочные показатели, которых нужно сначала достичь. Затем нужно согласовать, что они считаются выполненными, и только после этого можно двигаться дальше.
После открытия переговоров нужно быстро перейти к открытию всех шести кластеров, чтобы подготовить проект договора о вступлении. Это основополагающий документ, в котором будут зафиксированы все переговорные позиции, отступления, отсрочки по принятию тех или иных законов или выполнению обязательств. Там будет указано, кто что делает, сколько денег нужно, кто эти деньги будет выделять и как они будут расходоваться. Для нас этот документ чрезвычайно важен, поскольку фактически станет дорожной картой реформ – четким планом для страны: куда и как двигаться, чтобы реформировать экономику, государство в целом и стать успешной страной-членом, способной выполнять требования ЕС.
Когда мы получим такой документ, мы получим, во-первых, план, а во-вторых – четкий политический сигнал. Далее можно будет перейти к политической части – ратификации соглашения в парламентах всех стран-членов. В некоторых странах, скорее всего, потребуется проводить референдумы. А в отдельных странах таких референдумов может быть по несколько – три, пять, поскольку есть региональные парламенты, которые также должны ратифицировать соглашение. Это процедура не на один год. Но это уже политический этап.
Надо понимать, что мы уже сейчас, условно говоря, одной ногой на рынке Европейского Союза. У нас есть квоты, ограничения на торговлю с ЕС, но мы уже являемся участниками этого рынка.
Помимо макрофинансовой помощи, Ukraine Facility и других программ поддержки, Украина уже имеет доступ к ряду европейских фондов, не будучи страной-членом. Например, Interreg – очень важная программа, которая позволяет развивать взаимодействие между регионами, поддерживать конкретные регионы и региональные программы. Есть и другие примеры – в транспортной и энергетической сферах.
То есть, фиксируя эти договоренности и уже являясь частью европейского экономического и социального пространства, Украина вполне реально может пройти этот путь за те годы, которые у нас есть. И мы можем претендовать на то, чтобы наша цель – приобретение полного членства к 2030 году, к началу нового политического цикла в ЕС – стала реальностью.
Какие из переговорных разделов, по вашему мнению, могут стать наиболее сложными для Украины? И почему именно там могут возникнуть трудности?
Я уже упомянул первый кластер, где речь идет об общих реформах. Например, пресловутый вопрос коррупции. С одной стороны, никто не ожидает, что мы полностью победим коррупцию и у нас не будет ни одного коррупционного преступления. Будем реалистами. Но тогда возникает вопрос: как оценить, что Украина успешно выполняет свои обязательства?
С одной стороны, коррупционные скандалы нам, конечно, в определенной степени вредят. Но они имеют и парадоксальный положительный эффект: это доказательство того, что система работает. Коррупционеров выявляют, ловят с поличным, осуждают, отправляют в тюрьму и т. д. Борьба с коррупцией — это не разовый результат, которого можно достичь и поставить точку. Это процесс, который должен стать системным и эффективным.
Если говорить об экономике, то, конечно, сложным процессом была и останется интеграция украинского аграрного сектора. У нас уже есть много сомнений со стороны крупных украинских аграрных компаний, которые торгуют преимущественно с азиатскими и африканскими клиентами. Они говорят: «Мы просто потеряем эти рынки. Если наша продукция будет производиться по стандартам ЕС, если мы будем использовать те пестициды и удобрения, которые разрешены в ЕС, а те, которые применяем сейчас, будут запрещены, наша продукция станет слишком дорогой для этих рынков. Мы их потеряем. Зачем мне европейский рынок, если меня устраивает азиатский, и он мне интереснее?» То есть будет определенное сопротивление и внутри страны.
Мы также знаем о сопротивлении, которое уже существует в отношении украинской аграрной продукции в Европе. То же самое касается украинской металлургии и других секторов. Сложности будут, но все страны сталкивались с такими сложностями и учились их преодолевать.
Мы понимаем сложность ситуации, но Украина уже продемонстрировала, что является частью решения многих очень важных для ЕС вопросов. Поэтому надеемся на понимание и определенное движение навстречу со стороны наших европейских партнеров.
Насколько реально в политическом смысле достичь решения о вступлении или, по крайней мере, получить тот документ, который станет дорожной картой?
Я уверен, что это вполне возможно. Мы практически ежедневно видим различные сигналы со стороны европейских стран и институтов. Иногда эти сигналы несколько противоречивы, но общий смысл таков: нам дают понять, что Украину ждут.
Да, периодически мы не согласны с тем, что предлагается. Например, идеи условного или частичного членства для нас проблематичны, потому что это очень неопределенные вещи. У нас нет возможности жить и работать с неконкретными предложениями. Но то, что Европейская комиссия в нынешнем составе сделала расширение и интеграцию Украины одним из своих основных приоритетов, является безусловным фактом.
То, что Украина, имея самую боеспособную армию в Европе, является не просто важной, а едва ли не основной частью европейского плана построения восточной защиты, тоже очевидно. Даже аграрная сфера, несмотря на все проблемы, важна в контексте продовольственной безопасности. Роль, которую Евросоюз может играть, имея в своем составе Украину с ее потенциалом, огромна. И это прекрасно осознают все в ЕС.
Поэтому политическое решение уже принято: Украина должна быть интегрирована. Остается вопрос, как это сделать так, чтобы выполнить требования Европейского Союза.
Принцип единогласия – это действительно очень деликатный момент. В Европейском Союзе есть большие мощные страны и есть очень маленькие государства. Вступая в ЕС, страна передает часть своего суверенитета. Юристы и эксперты называют это «разделением суверенитета». Ты обмениваешь эту часть суверенитета на возможность влиять на совместные решения.
Поэтому ограничение влияния воспринимается многими странами, особенно малыми, как определенная опасность. Это не только наша конкретная «венгерская проблема». Это вопрос, который беспокоит многие страны ЕС. Для нас важно научиться, как достигаются договоренности, с кем и о чем нужно говорить, как решать проблемы. И президент, и правительство Украины в последнее время довольно успешно демонстрируют способность вести этот диалог.
Когда вы говорили о неконкретных предложениях, какие идеи чаще всего звучат, когда со стороны европейских стран наблюдается скептицизм в отношении ускоренного вступления Украины?
Еще в 2022 году, после получения статуса кандидата, мы начали говорить о том, что важно как можно быстрее интегрировать Украину и ее экономику. Отсюда появились разговоры о более широком доступе к единому рынку, а также о так называемой постепенной интеграции. То есть вместо принципа, который действует сейчас, когда ты получаешь все преференции и возможности только после того, как стал полноправным членом ЕС.
Партнеры согласились с тем, что стоит сделать процесс переговоров более привлекательным. Ты выполняешь часть требований – получаешь часть привилегий и возможностей. Это стимулирует тебя быстрее и эффективнее выполнять обязательства, а Европейскому Союзу это также дает дополнительные возможности.
Но когда мы слышим: «О полноправном членстве пока не говорим, давайте придумаем что-то другое — интегрированное членство, частичное членство», — мы не против обсуждать, но хотим услышать больше конкретики.
Проблема в том, что в Договоре о Европейском Союзе четко определено членство. Оно одно – полноценное. Для того, чтобы появилось что-то другое, нужно внести изменения в договоры ЕС. А это процесс на годы. И опять же, он требует единогласного голосования. Зачем нам отвлекать внимание, силы, энергию и время на то, что займет годы, если мы можем двигаться по нынешней методологии, просто улучшить ее и выйти на тот же желаемый результат? Вот в этом и заключается наша позиция.
В чем причина того, что европейские страны не спешат предоставлять эту конкретику? Это больше факторы безопасности или политические?
Как говорил мне один хороший друг и коллега из Европарламента: когда мы критикуем ЕС, мы часто забываем, что Евросоюз — это не страна, не федерация и не та политическая система, где решения могут приниматься так быстро, как нам хотелось бы.
Существует политическая традиция долго обсуждать, искать консенсус и ничего не делать, если консенсуса нет. Да, это раздражает многих и внутри Европейского Союза. Но ЕС не может избавиться от этих принципиальных вещей, связанных с политическим единством и достижением консенсуса. Они лежат в основе создания Союза и дальнейшего принятия решений.
Мы еще изучаем, как работает Европейский Союз, и благодарны партнерам, когда они помогают нам в этом разобраться. Но мы также обращаем внимание на то, в какой ситуации находится Украина. Если бы сейчас всем не было абсолютно ясно желание России не допустить интеграции Украины в евроатлантическое пространство, а наоборот — сохранить Украину под контролем Кремля, возможно, мы были бы более терпимы к такому длительному подходу. Но у нас просто нет времени. Это основное расхождение между нами и некоторыми партнерами.
Если говорить о процедуре вступления: ранее, до того как Украина подала заявку в 2022 году, рассматривался вопрос поэтапного вступления вместе с Грузией и Молдовой. Сейчас вопросы Украины и Молдовы разделили, речь идет об одновременном вступлении обеих стран?
Не разделили. На сегодняшний день Украина и Молдова, имея одинаковые переговорные рамки, движутся в формальном тандеме. Переговоры проходят вместе, мы движемся более или менее синхронно, с определенными различиями.
Мы понимаем, что из-за блокировки Венгрией закономерно возник вопрос: а что делать Молдове? Расширение Европейского Союза всегда происходило волнами, когда сразу несколько стран вступали вместе. Причин этому несколько – и экономических, и политических. В случае нашего расширения тоже не случайно было создано трио: Украина, Грузия, Молдова. Очень жаль, что на сегодняшний день мы потеряли Грузию, но я надеюсь, что это временно. С Молдовой мы очень активно работаем. Официальная позиция Молдовы, ее руководства и правительства на сегодняшний день такова: они продолжают придерживаться рамок, в которых мы идем вместе. Хотя они не скрывают, что чем быстрее, тем лучше. Тем более все понимают, что для Молдовы эта задача выглядит проще.
Правительство Молдовы поддерживает нашу общую позицию. Потому что влияние Украины на экономику Молдовы очень значительно. Если не ошибаюсь, Украина сейчас является для Молдовы торговым партнером номер два после Евросоюза. Если бы Молдова вступила в ЕС раньше Украины и таможенные правила изменились бы так, как они меняются для стран-членов, это очень дорого обошлось бы молдавскому бизнесу. Поэтому там есть свои нюансы.
Есть ли риск, что в отношении Молдовы политические решения могут быть приняты раньше, чем в отношении Украины?
На сегодняшний день такого риска нет – по крайней мере, из того, что я знаю и слышу из наших разговоров, в частности с молдавским правительством. Да, этот вопрос обсуждался после того, как Виктор Орбан заявил, что использует все возможности для блокирования продвижения Украины в ЕС. Сейчас мы увидели, что вопрос решен. Поэтому на сегодняшний день в политической повестке дня между Украиной, Молдовой и Европейским Союзом нет вопроса о разъединении.
Насколько фактор войны и то, что в Украине до сих пор продолжается активный военный конфликт, влияет на позиции стран-членов относительно вступления Украины?
К большому сожалению, единственный пока опыт интеграции страны, у которой были нерешенные территориальные вопросы, — это Кипр. Тогда рассчитывали на то, что евроинтеграция даст толчок для решения этих территориальных вопросов. Как мы знаем, этого не произошло. Поэтому наши партнеры не скрывают, и мы прекрасно понимаем, что большого желания принимать эти проблемы и готовить для них какие-то решения, пожалуй, нет.
Хотя правовой прецедент и, соответственно, механизм решения этого вопроса есть. Интегрируются территории, которые находятся под контролем правительства. Территории, которые не находятся под контролем, будут интегрированы тогда, когда правительство восстановит над ними контроль. Именно из этого мы сегодня и исходим: наличие временно оккупированных территорий не является формальным или фактическим препятствием для евроинтеграции Украины. Как эффективно можно будет работать в рамках членства в ЕС в такой ситуации – это, как говорится, вопрос на миллион. Но важным для нас является контекст: все признают, что это сложный политический вопрос, но он не является препятствием для принятия решения о предоставлении стране членства.
Вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Тарас Качка недавно заявил в парламенте, что официальное открытие всех кластеров по вступлению в ЕС ожидается не позднее июля этого года. Каков ваш оптимистический и пессимистический прогноз: как скоро можно будет говорить о результате?
С вашего позволения, я буду оптимистом и скажу, что все так и произойдет. Мы откроем кластеры в июле. На сегодняшний день есть решение о том, что страна готова к открытию всех кластеров, и мы уже переходим к формальным шагам.
Когда в июле соберется Евросовет и будет принимать соответствующее решение, мы рассчитываем также иметь более четкие позиции относительно предложений, которые уже озвучивались. Речь идет об ускорении переговорного процесса, расширении возможного доступа стран-кандидатов к ресурсам и программам, действующим в ЕС и позволяющим быстрее интегрироваться.
Надеемся, что проблемы, которые у нас были с Венгрией и частично с другими соседями, на этот раз не станут препятствием. Попытки влияния есть. Россия, после унизительных поражений на выборах в Венгрии, Румынии и Молдове, конечно, стремится к реваншу и очень активно работает в этом направлении.
Поэтому сейчас мы с партнерами отслеживаем все попытки российского влияния – прежде всего для того, чтобы исключить повторение ситуации, когда одна из стран-членов по надуманным причинам блокирует этот процесс. Это сейчас наша основная цель – не допустить нового срыва начала переговоров.
Вадим Галайчук — народный депутат Украины IX созыва, первый заместитель председателя Комитета Верховной Рады по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз. Занимается вопросами адаптации украинского законодательства к нормам ЕС и сопровождением евроинтеграционных законопроектов. Также является председателем украинской части Парламентского комитета ассоциации между Украиной и ЕС, который является площадкой для межпарламентского сотрудничества Украины и Евросоюза.