В марте 2016 года, вскоре после того, как США сняли санкции с Ирана за его ядерную программу, тогдашний министр финансов Джек Лью выступил с речью, размышляя об уроках, которые вынесла администрация Барака Обамы. Санкции, по его словам, "стали мощной силой в обеспечении четких и скоординированных внешнеполитических целей", но Соединенные Штаты должны обязательно использовать их "только для устранения значительных угроз национальной безопасности". Излишнее увлечение санкциями рискует снизить их их эффективность. Его логика была простой: санкции эффективны, потому что отрезают цели от заключения сделок с гражданами США и американскими финансовыми институтами - полным разрывом от крупнейшей экономики мира и ее самого важного финансового центра. Если бы Вашингтон использовал эту власть вхолостую, предполагал Лью, это могло бы побудить страны искать партнеров за пределами США, что подорвало бы сдерживающий эффект санкций.
И исполнительная, и законодательная ветви, похоже, проигнорировали слова Лью. Со времени его выступления США вновь ввели широкие санкции в отношении Ирана, с ограничениями на валютные операции и торговлю самолетами и автомобильными деталями, которые вступили в силу 6 августа; расширили санкции против России и Венесуэлы; провели кампанию максимального экономического давления против КНДР. Сразу после скандального Хельсинкского саммита Дональда Трампа с Президентом России Владимиром Путиным двухпартийная группа сенаторов обнародовала новый законопроект об ужесточении санкций в отношении Москвы. Чтобы наказать Турцию за арест американского пастора Эндрю Брансона, администрация ввела против турецких чиновников правозащитные санкции.
В эти дни политики не только все чаще вводят санкции, но и рассматривают все более экстремальные меры, не принимая в расчет их недостатки. В своем наиболее эффективном виде санкции являются результатом многосторонних усилий по решению четко сформулированных общих проблем глобальной безопасности. Сегодня они становятся резким выражением недовольства со стороны изолированных Соединенных Штатов, все чаще служа узкопартийным внутренним интересам. Такой подход вполне способен нейтрализовать эффективность этих мощных инструментов.
Читайте такжеИран готовится к войне: почему это плохо для Украины
В прошлом Вашингтон, вводя оказывавшиеся эффективными санкции, он тесно сотрудничал с союзниками и международными организациями, вводя новых санкционные режимы. Так, в 2014 году США и ЕС действовали вместе ради минимизации любых сопутствующих потерь для своих экономик, вводя санкции против России в ответ на украинский кризис. Такие совместные международные действия давали больше, чем просто сохранение норм или альянсов — они делали санкции по-настоящему "зубастыми". Когда Штаты и Европа сотрудничали по нефтяным санкциям в отношении Ирана в 2012 году, им удалось почти вдвое снизить экспорт нефти Тегерана. Эти усилия помогли снизить ВВП Ирана на 9% за два года, и в конечном итоге вынудили Тегеран сесть за стол переговоров.
Новая склонность Америки к односторонним санкциям теперь ставит под угрозу давние отношения с союзниками. Когда администрация Трампа покинула иранскую сделку, ЕС ответил обновлением закона, который запрещает европейским компаниям соблюдать определенные санкции США. В результате Штаты не просто потеряли полезного партнера — они поставили палки в колеса своей же программе. Сегодня, требуя от главных иранских торговых партнеров, таких как Индия и Китай, выполнять новые санкции, США увязли в трансатлантическом конфликте по принципу "око за око".
Еще одна серьезная проблема, связанная с нынешним применением санкций: они рассматриваются как самоцель, а не как средство достижения цели. Санкции должны заставить противника сесть за стол переговоров; если они не достигают своих целей, они должны прекратиться. Атака любой и каждой внешнеполитической проблемы с помощью санкций приведет к тому, что санкции будут становиться все более косными, а снять их будет гораздо труднее. Ранее политики формулировали четкие условия для смягчения санкций, сегодня американские чиновники накладывают друг на друга санкции за каждое мнимое нарушение.
Рассмотрим санкции США в отношении России за ее действия на Украине. Эти меры вступили в силу в 2014 году. Но год спустя американские чиновники увязали смягчение с выполнением Москвой "дорожной карты" "Минска-2", в которой были намечены шаги, включая прекращение огня, отвод тяжелых вооружений от линии фронта и реинтеграцию сепаратистских регионов. По мере роста напряженности в отношениях с Кремлем цели множились. Когда администрация Трампа ввела санкции против крупных российских олигархов в апреле 2018 года, Минфин добавил в список претензий, помимо Украины, поддержку Россией Башара Асада в Сирии, вмешательство Москвы в выборы и злонамеренную деятельностью в киберпространстве.
Читайте такжеТрамп достал всех европейцев, даже бесконечно терпеливую Меркель - эксперт
Хотя все эти действия, безусловно, требовали реакции со стороны США, они привели к своего рода искажению цели. Санкции лучше всего работают как узконаправленные меры, привязанные к четким требованиям — подход, который, скорее всего, приведет к практическим сделкам. Турция тестирует санкционную дисциплину Вашингтона. До сих пор администрация наметила очень конкретную цель: свободу Брансона. Сумеет ли она отменить санкции, если Брансон будет освобожден? Или поддастся импульсу, созданному санкциями, и новым целям, таким, как противодействие растущему авторитаризму Президента Реджепа Тайипа Эрдогана?
Список последних примеров не обнадеживает. Постоянно расширяя свои требования, США, вероятно, создавали впечатление, что ведут переговоры недобросовестно и что вместо попытки дипломатического урегулирования они просто пытаются наказать цель. В списке госсекретаря Майка Помпео из 12 пунктов о перезагрузке отношений с Тегераном к каждой санкционной программе привязано так много целей, что как механизм разрешения конфликтов данные меры становятся бесполезными.
Внутренняя политика также наносит ущерб политике санкций. Конгресс склонен рассматривать эти меры как способ захвата контроля над внешней политикой со стороны исполнительной власти. И демократы, и республиканцы использовали в Конгрессе санкции против России, чтобы набрать очки против президента (хотя каждая сторона по своим собственным партийным мотивам). Теперь демократы могут использовать эту тактику с санкциями против Северной Кореи. Так, после саммита в Сингапуре с Ким Чен Ыном они запустили целый ряд мер, например, поставив снятие санкций в зависимость от голосования в сенате по договоренностям между Трампом и Кимом. Похоже, такими действиями они хотят связать президенту руки и создать впечатление, что он чрезвычайно слаб.
Чем сложнее отменить санкционные программы, тем больше шансов, что они станут укоренившейся политикой. Если страны и компании расценят политику санкций как новую норму, они могут внести коррективы, которые снизят эффективность санкций США. Они могут даже начать думать, что санкции против России или Ирана – это такое постоянное неудобство, а не неотложный кризис. Столкнувшись с американскими санкциями, например, французский энергетический гигант Total использовал китайское финансирование для своего российского завода по производству сжиженного природного газа, тем самым уклонившись от американских ограничений. В дальнейшем Total будет еще меньше опасаться угроз со стороны Вашингтона.
Поскольку американские санкции существенно ограничивают экономическую активность, они способствуют возникновению партнерств по расчету. Россия и Венесуэла, находящиеся под санкциями США, укрепили свои инвестиционные отношения. Москва даже, по слухам, помогла Каракасу создать криптовалюту, направленную на уклонение от санкций. Если Конгресс ограничит возможности Трампа для сделки с Пхеньяном, Китай, скорее всего, увеличит торговлю с Северной Кореей, так как санкции будут расцениваться не как временная тактика, а как постоянное положение дел. Все новые страны и фирм начнут подражать Total и обходить меры США. В поиске ослабления американских санкций, они найдут активных партнеров в Пекине. Специальные обходные пути могут даже породить коалиции или экосистемы между попавшими под санкции странами, которые будут действовать свободно, смирившись со своим статусом наказанных.
Более эффективный подход США к санкциям в конечном счете будет зависеть от того, насколько политики будут лучше понимать эти меры. Однако вряд ли они смогут найти политическую волю для этого в ближайшее время.