Мирне врегулювання воєнного конфлікту на Донбасі. Частина 4. Введення миротворчої місії

Закінчення. Читайте початок: Мирне врегулювання воєнного конфлікту на Донбасі. Частина 3. Демократичні вибори

Україна називає конфлікт на своїх східних теренах війною, але при цьому, визнаючи Росію стороною конфлікту, не допускає можливості розриву дипломатичних відносин. І вже сьогодні наголошує на пріоритеті чинника безпеки та припинення вогню як передумови виходу із протистояння.

Пропонуємо зараз зрозуміти всю специфіку етапу можливості введення миротворчої місії для унеможливлення розгортання збройного конфлікту.

Особливість вибору політичного та військового посередництва на перехідний період

Досвід врегулювання локальних конфліктів свідчить, що для виконання мирної угоди необхідне безпекове середовище, яке може гарантувати тільки міжнародна миротворча місія.

В Україні зараз діє Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ, однак її можливості обмежені — вона не має ані можливості примусу, ані спроможності захистити себе.

Важливий акцент щодо ідеї "миротворчості" у квітні 2015-го висловив президент Європейської Ради Дональд Туск, який заявив, що відрядження миротворчої місії ЄС в Україну поки не стоїть на порядку денному, тож українська сторона і далі порушує питання миротворчої місії ЄС або ОБСЄ у спілкуванні із західними партнерами.

Якими ж є особливості міжнародного досвіду "миротворчого аспекту"?

Дослідження результативності безпекових (миротворчих) місій виявили, що не всі вони є однаково ефективними. Такі місії зазвичай поділяють за чотирма типами мандатів: а) моніторингові місії— із мандатом на спостереження за перемир'ям, відведенням військ, демілітаризацією та ситуацією на лінії розмежування. Завжди відряджаються за згодою сторін конфлікту; б) традиційні місії— також відряджаються за згодою сторін, але із розширеним мандатом, а саме: поліцейські повноваження у буферній зоні та допомога у переговорах щодо мирної угоди; в) багатовимірні місії— так звані "операції другого покоління"; їхні мандати визначаються за згодою сторін і стосуються коренів конфлікту, як-от: економічна відбудова, інституційні трансформації (реформа поліції, армії, судової системи, проведення виборів); г) місії з примусу— "операції третього покоління", які не потребують згоди сторін конфлікту і спираються на статті 25, 42 і 43 Хартії ООН щодо застосування сили задля гарантування реалізації цілей операції.

Принципово, що неозброєні або легко озброєні місії з обмеженими мандатами практично не мають ефекту для підтримання миру.

Натомість багатовимірні місії або місії з примусу є значно ефективнішими для миротворчого процесу. Особливо це стосується роботи місій тоді, коли конфлікт ще триває. Наслідок, :обмежений мандат місії не тільки не сприяє миротворчому процесу, а й може навіть збільшити рівень агресії, наприклад, щодо цивільного населення.

Досвід Грузії засвідчує, що навіть якщо місія має мандат авторитетних міжнародних організацій (ООН та ОБСЄ), але не має військового компоненту та спроможності захистити себе, вона стає вразливою та залежною від сторін конфлікту.

Місія ООН в Абхазії та місія ОБСЄ у Південній Осетії покладалися на "миротворчі сили СНД", які фактично складалися зі Збройних сил РФ, тим самим легітимізуючи їхню присутність у зоні конфлікту.

Досвід вирішення локальних конфліктів у Хорватії, Ліберії, Боснії та Герцеговині, Косові, Анголі підтверджує, що для ефективного моніторингу виконання плану врегулювання місія повинна мати виконавчі повноваження та військовий компонент, тобто здатність погрожувати силою членам незаконних збройних формувань, які не бажають скласти зброю, а також доступ до усієї території та інфраструктурних об'єктів країни, включно з військовими об'єктами.

У всіх зазначених випадках цивільна моніторингова місія працювала паралельно й у тісній кооперації з військовою миротворчою.

Вже сьогодні, українська сторона говорить про необхідність відрядження миротворчої місії ЄС або розширення мандату місії ОБСЄ.

Миротворчі "можливості" ОБСЄ: реальність та перспективи

Загально відомо, що до компетенції місії ОБСЄ належить раннє попередження та запобігання конфліктам, врегулювання криз політичними засобами, а також мирне вирішення суперечок.

Для початку слід нагадати про модель взаємодії в цій організації при прийнятті рішень, в тому числі посередництва в конфлікті. Процес ухвалення рішень в ОБСЄ передбачає консенсус усіх країн-учасників. Очевидним мінусом такого механізму є те, що сторони, які бажають заблокувати зусилля з урегулювання конфлікту звичайним шляхом (процедурою), здатні цього домогтися лише одним голосом проти.

Саме тому ОБСЄ більш аніж 20 років тому суттєво розширила свої можливості. Першою трансформацією була Празька зустріч Ради міністрів ОБСЄ, яка 1992 року ухвалила, "що у випадках явного, грубого і невиправного порушення" зобов'язань, прийнятих в рамках ОБСЄ, належні дії можуть застосовуватися і без згоди відповідної держави. Йде мова про так званий принцип "консенсус мінус один". Цей принцип був використаний для призупинення членства Югославії в ОБСЄ.

Наступним виміром трансформації зустріч у Стокгольмі (правило "консенсус мінус два"). Згідно з цим правилом, Рада міністрів може примусити дві держави-учасниці, між якими виник спір, вдатися до процедури примирення, незалежно від того, підтримують вони таке рішення чи ні. Однак цей варіант досі жодного разу не використовувався.

Фактично зараз ОБСЄ для себе обрала роль кризового менеджера в усіх конфліктах на пострадянському просторі. Однак сильною стороною ОБСЄ є медіація, а не миротворчість: організація не змогла попередити ані "заморожування" цих конфліктів, ані ескалації у грузинському випадку.

Інклюзивність її членства є як перевагою, так і недоліком. Не забуваймо, що Росія менш схильна сприймати місію як загрозу своїм інтересам, а й має більше важелів впливу на її роботу. Так, 2009 року Москва заблокувала подовження мандату місії ОБСЄ у Південній Осетії.

Євросоюз: цивільний миротворець

Попри доволі широкий спектр можливих мандатів, Євросоюз не має досвіду відрядження місій із примусу до миру — він спеціалізується на цивільних місіях та кризовому менеджменті для забезпечення сталого розвитку. Важливим нюансом є те, що відрядження місії ЄС вимагає консенсусу з боку усіх держав-членів ЄС, а позиція деяких із них щодо відрядження місії на Схід України є вкрай категоричною. Наприклад, ЄС двічі відмовлявся відрядити миротворчу місію у Придністров'я: 2003 і 2006 років. Аналогічно він не відрядив моніторингову місію до Грузії 2005 року, коли діяльність місії ОБСЄ з моніторингу кордону була заблокована Росією. Навіть після російсько-грузинської війни 2008 року можливість відрядження військової місії від початку виключалася державами-членами.

На сьогодні на пострадянському просторі розгорнуто 4 місії ЄС: EUBAM на молдовсько-українському кордоні, EUJUST THEMIS та EUMM в Грузії та EUAM в Україні. Усі ці місії є цивільними.

Досвід моніторингової місії EUMM, відрядженої до Грузії після російсько-грузинської війни у 2008 році, не може вважатися успішним прецедентом із точки зору врегулювання конфлікту. Місія не має доступу на окуповані території (Абхазія та Південна Осетія), а отже, не може повністю виконати свій мандат. За таких умов місія неформально стає фактором замороження конфлікту.

ЄС також має досвід інших типів місій — цивільно-поліцейських місій та військових операцій — в інших регіонах, зокрема на Балканах, Близькому Сході та в Африці. Поліцейські місії ЄС мали місце в Боснії та Герцеговині (EUPM Bosnia), Македонії (EUPOL Proxima), Палестині та Афганістані. Однак йдеться не про правоохоронні місії, а саме поліцейські місії ЄС, які за змістом є цивільними місіями, що спрямовані на розбудову правоохоронних органів держави-реципієнта. Так, завдання місії EUPM Bosnia полягало у створенні ефективної поліції та допомозі у розслідуваннях. Місія EUPOL Proxima працювала, з-поміж іншого, над реформуванням міністерства внутрішніх справ Македонії та створенням прикордонної поліції.

Перспективна модель миротворчої місії в Україні

Функції, яких Україна очікує від миротворчої місії ЄС, притаманні військовим місіям ЄС — таким, як місія EUFOR Althea у Боснії та Герцеговині, операція Concordia у Македонії.

Прецедентом місії ЄС із мандатом, який відповідав би потребам України, є змішана Моніторингова місія ЄС в Ачех, провінції Індонезії (AMM), яка поєднувала у собі як цивільний, так і військовий компоненти. Місія була відряджена внаслідок підписання Меморандуму про взаємопорозуміння між сепаратистами та урядом Індонезії, протистояння між якими тривало майже 30 років. Серед її завдань були моніторинг процесів демобілізації, роззброєння та знищення зброї, реінтеграції колишніх комбатантів, ситуації з дотриманням прав людини, зміни законодавства, вирішення суперечливих випадків щодо надання амністії тощо. На сьогодні місія вважається однією з найуспішніших місій ЄС.

Гібридний конфлікт на Сході України не має прецедентів, для України важливо домогтися відрядження міжнародної (західної) миротворчої місії на Схід і не допустити РФ до самостійного формування миротворчих сил, як це було в Грузії та Молдові.

Наши стандарты: Редакционная политика сайта Главред