Верховная Рада включила в повестку дня проект изменений Конституции, который был внесен в парламент Президентом Петром Порошенко. Сам глава государства назвал этот проект частью мирного плана и "противоядием против федерализации".
Однако опрошенные "Главредом" эксперты считают, что этот законопроект требует серьезных доработок. Но отмечают, что в части децентрализации этот проект изменений соответствует существующей сегодня необходимости.
В чем заключаются ключевые новшества проекта изменений к Конституции президента, а также что в нем необходимо совершенствовать, эксперты рассказали "Главреду".
Заместитель генерального директора – директор политико-правовых программ Центра Разумкова
Предложенный Петром Порошенко проект Конституции то – это, по сути, только часть тех изменений, которые необходимо вносить в Основной Закон. Потому что изменения, предусмотренные этим законопроектом, уточняют распределение полномочий, перераспределяют их между президентом и другими органами в треугольнике "президент – парламент – правительство", а также изменяют структуру органов местного уровня и органов исполнительной власти на местах.
Главная часть этого проекта – та, что касается возможностей реализации идеи децентрализации. На высшем уровне в треугольнике власти эти изменения не столь существенны. Они сводятся к изменениям в формировании Кабинета министров (не будет так называемых президентских министров; формально они останутся, но их кандидатуры будут вноситься премьер-министром и будут согласовываться с президентом; это касается министра обороны и министра иностранных дел). Также назначения некоторых других должностных лиц будут осуществляться президентом и Верховной Радой совместно, или только президентом. Эти изменения не столь значительны, чтобы принципиально повлиять на распределение власти.
Новшество данного проекта Конституции заключается в том, что, по сути, легитимизуется нынешняя формула создания коалиции в Верховной Раде, когда речь идет не о коалиции депутатских фракций, а о парламентской коалиции, которая может формироваться и фракциями, и отдельными депутатами.
В вопросе децентрализации власти данный законопроект соответствует существующей необходимости. Однако могут возникать вопросы относительно того, какие именно полномочия будут закреплены за представителями президента Украины в регионах и какие полномочия получат исполкомы советов. Так что, в принципе, основа – это часть, касающаяся децентрализации. На высшем уровне могут оставаться вопросы, которые были проблемными в нынешней Конституции и обнаружились в период 2007-2009 годов (они в новом проекте не учтены).
Не всех устраивает предложенный Порошенко проект изменений к Конституции. У "Батьківщини" и "Свободы" – разные мотивации. "Батьківщину" не устраивает возможное усиление полномочий президента, и она хотела бы коалицию именно на основе фракций. Ее законопроект о выборах отвечает именно этому критерию. Им предусматривается возобновление императивного мандата. А в предложенном проекте изменений к Конституции императивный мандат, наоборот, забирается.
Что касается "Свободы", то их предостережения касаются одного вопроса – возможностям органов самоуправления устанавливать специальный статус для русского и других языков национальных меньшинств на своей территории. По сути, это – норма действующего закона о языках, который пытались отменить, но остановились, и который стал мощным раздражителем, повлекшим за собой события, которые сейчас происходят.
Потому, думаю, что проект еще будет видоизменяться, но не думаю, что кардинально. Ведь данный проект ненамного изменяет действующую редакцию Основного Закона.
Что еще должно быть учтено? Должны быть внесены изменения в часть Конституции, касающуюся органов правосудия – относительно судебной системы и прокуратуры.
Председатель совета Лаборатории законодательных инициатив
Этот проект изменений к Конституции затрагивает важные вопросы, что, прежде всего, касается децентрализации (предлагается ликвидировать областные и районные администрации, сформировать исполкомы областных и районных советов). Все это дает толчок для реальной децентрализации, но сам проект изменений к Конституции содержит немало противоречий – норм, которые нуждаются в дополнительном разъяснении. В частности, это касается совмещения должности главы совета и главы исполкома. Это не совсем целесообразно – объединять представительскую и административную (исполнительную) власть на местном уровне.
Также есть вопросы к статусу и полномочиям представителей президента. С одной стороны, позитив заключается в том, что должен быть определенный контроль и мониторинг со стороны центральной государственной власти над тем, насколько соблюдается законодательство, Конституция, чтобы местные органы власти не превышали свои полномочия. С другой стороны, на представителя президента возлагается функция координации подразделений исполнительной власти, Кабинета министров, министерств, и тут возникают определенные противоречия, поскольку процедура назначения не согласовывается с Кабинетом министров.
Непонятным пока что остается вопрос статуса языков, в частности, русского и языков национальных меньшинств. Непонятно, что такое "специальный статус".
Есть и другие вопросы, которые лежат в плоскости размежевания функций президента и парламента в кадровых вопросах. Нормально, что у президента есть возможности кадрового влияния на Службу внешней разведки. Но есть замечания по поводу назначения генерального прокурора, потому что его и может увольнять президент, и может высказывать недоверие парламент. И опять-таки, эффект политической зависимости позиции генерального прокурора, который не сможет действовать как независимый орган.
Также можно говорить о принципиальных фундаментальных вещах, так как проект еще не был разъяснен и не был проговорен в экспертной и общественной среде – соответственно возникает множество вопросов. Он до конца не реализовывает те наработки, которые были сформулированы Конституционной ассамблей. Часто появляются какие-то новшества, которые требуют понимания и моделирования, как это будет работать.
Думаю, что в нынешнем виде у данного проекта Конституции не велика перспектива быть принятым. Потому что сегодня он выглядит как техническая наработка, как часть президентского плана по урегулированию кризиса на востоке страны. Не хотелось бы, чтобы такой судьбоносный и важный документ как Конституция свелся к чисто техническому документу по урегулированию кризиса. Задачи этого документа намного более долгосрочные, чем урегулирования кризиса на востоке страны.
Профессор права, доктор юридических наук
Даже если выходить из того, что конституционный процесс запущен, и остается только идти к логичному завершению, следует отметить, что само содержание изменений к Конституции довольно неоднозначно. Этот проект требует серьезной доработки. Особенно основной пакет изменений – тот, что касается децентрализации. Те, кто готовил для президента проект изменений, явно, по старой памяти пытались выслужиться перед ним и где только можно хотя бы по чуть-чуть надергать ему расширения полномочий. Это не очень хорошо, потому что президент все время подчеркивает, что он, в отличие от своих предшественников, не будет пытаться под себя подгребать полномочия – наоборот, он готов ими делиться.
Что касается изменения положений, которые относятся к полномочиям Верховной Рады – есть ряд субъектов, которые либо назначаются президентом, либо согласовываются их кандидатуры с ним. Теперь президент может прекращать их полномочия. Это говорит о том, что ряд этих субъектов будут существенно зависеть от президента, чем от ВР. Ведь важно не только то, кто назначает, но и кто лишает полномочий.
Я считаю совершенно неприемлемым то, что главу Антимонопольного комитета будет назначать президент, а не Верховная Рада. Известно, что Антимонопольный комитет должен много общаться в том числе с таким контингентом, как олигархи. А теперь, выходит, что они будут решать свои вопросы в Администрации президента.
То, что глава внешней разведки будет подчиняться президенту, думаю, нормально. Это в рамках пакета его полномочий как главнокомандующего.
То, что президент имеет полномочия назначать представителей президента в регионах, это касается уже децентрализации. В том законопроекте, который подготовил Кабмин, были государственные представители, из системы исполнительной власти. А теперь они оказались подконтрольны и подотчетны президенту, и это уже другая система. Кроме того, полномочия представителя президента, предусмотренные в этом проекте, совершенно неприемлемы с точки зрения пункта, который говорит о координации взаимодействия территориальных органов и центральных органов исполнительной власти. Это все должен выполнять как раз субъект, представляющий исполнительную власть – Кабмин. Я о том, что снова появляются механизмы, которые создают основания для конфронтации между президентом и Кабинетом министров.
Совершенно неприемлемым я считаю пункт 4, касающийся полномочий представителей президента – "выполняют полномочия, определенные Конституцией и законами Украины". Что касается законов Украины, то, получается, есть возможность через принятие законов расширять полномочия представителей президента фактически безгранично. В итоге, все эти разговоры о децентрализации могут утонить в тех полномочиях, которыми наделять в будущем через законы представители президента.
Административно-территориальное устройство. Ст. 132 говорит, что "административно-территориальное устройство Украины базируется на основах единства, целостности государственной территории и централизации…". А теперь в проекте говорится: "…базируется на основах единства и целостности государственной территории, соединения централизации и децентрализации". Президент всегда подчеркивает, что Украина – унитарная страна и такой останется. Элемент централизации обязательно должен присутствовать – если его сейчас убрать, то получится, что тут создали элемент, возможно, даже федерализации.
Система административно-территориального устройства состоит из регионов, районов и общин. Регионы – это области, а также города Киев и Севастополь. А чем нынешние области отличаются от регионов? В чем меняется их статус как региона? Общиной назвали первичную административно-территориальную единицу, которая включает один или несколько населенных пунктов, село, поселок или город. Но что такое регион – не написали. Потому на данный момент не понятно, к чему было переименовывать области в регионы.
У нас община в Конституции рассматривается как территориальная община, как человеческий субстрат, то есть жители. А теперь община получилась исключительно территориальной единицей, убрав человеческий субстрат. А жители имеют право на ресурсы, расположенные на той территории, где они живут. Это нужно серьезно доработать. И этим первичным звеном административно-территориального устройства я бы назвал хотя бы поселок. А так, выходит, что исчез ключевой элемент общины – жители, а правами, получается, наделяются органы местного самоуправления.
Мы слышим, что все это – часть мирного плана Порошенко. Дай Бог. Но ведь нужно не только это предложить, но и продемонстрировать готовность воплотить эти идеи. И в сентябре-октябре у этих регионов были бы права. Но этот закон вступает в силу после публикации, за исключением названных выше изменений – они вступают в силу с дня вступления в полномочия сельскими, поселковыми и городскими главами, выбранными на следующих выборах. А следующие выборы у нас в следующем году. Тогда зачем эти гонки сейчас устраивать? Пока можно было бы ограничиться только внесением тех изменений, которые касаются децентрализации, и не трогать пока что тех полномочий ВР и президента. Тогда это можно было бы быстро сделать, и сделать этот закон целостным и приемлемым, и не создавать предпосылок для уничтожения территориальных общин. Это не вызовет восторга у людей, которые хотят развивать местное самоуправление.
С экспертами беседовала Надежда Майная
Наши стандарты: Редакционная политика сайта Главред
Читать Главред в Telegram
Читать Главред в Facebook
